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祝愿中华民富国强

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郑永年:赋权社会与中国的制度创新  

2013-09-21 11:27:09|  分类: 政/经参考 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                                                                  2013年09月19日

 

赋权社会与中国的制度创新(引用) - vvv218 - 祝愿中华民富国强

                                                          作者是新加坡国立大学东亚所所长

 在大多数中国人的概念里,制度创新是政府的事。对很多人来说,制度就是正式的国家制度,而任何国家制度的创设是政府的责任,和社会无关。这种概念根深蒂固。在传统中国,社会指的是“边缘地带”,其成员没有机会参与到国家政治生活中去。传统中国数千年所确立的国家体制,的确仅仅是统治精英的作品。每一次改朝换代,尽管都有自下而上的力量参与,但国家体制从来就没有发生过很大的变化。近代以来,中国才逐渐发展出社会参与政治的一些制度化途径,社会才有了机会参与到国家制度创新的过程中去。(当然,西方也有类似的情况,社会对国家政治生活和制度创新的参与,也只有到了近代民主化时代之后才有了长足的进步。)

 今天,当中国各个方面的改革遇到了巨大的来自现存体制的阻力时,发挥社会的积极性来进行体制创新,具有丰富的政治社会意义。

 当我们讨论到赋权给民营企业的时候,就涉及到社会的制度创新。民营企业是中国社会的重要促成部分,也是社会力量所依赖的制度基础。今天中国社会面临那么多问题,和经济结构失衡密切相关,也就是国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的失衡。经济结构的失衡导致社会结构的失衡,社会结构的失衡导致社会的不公平。因此,需要强调通过改善经济结构来实现社会公平。

 近年来,中国各方面的讨论过分强调通过强化国家(中央政府)能力和二次分配,来实现社会公平。二次分配当然很重要。但必须意识到,在实现基本社会公平方面,二次分配只是一个补充,一次分配是结构性的,更为重要。通过税制、金融改革来改善经济结构,通过改善经济结构来改善社会结构,从而实现社会公平,这种途径和方式要比二次分配更为有效。发展中小型和微型企业,是解决就业问题的最好手段。就业是个人和家庭收入的最主要来源,一旦没有了就业,最多最好的来自国家二次分配的社会保障,也难以避免个人和家庭沦落为贫穷状态。

  权责分明的小政府、强政府

 更为重要的是,如同在企业领域一样,要让社会发挥体制创新的积极性,首先需要分权给社会。社会首先需要自己的空间,社会力量才能产生和成长起来,才会有能力去创新。同时,社会体制创新能力的发展,也有利于政府本身的改革。社会力量强大了,必然对政府产生巨大的压力;要消化社会的压力,政府必须对自身进行改革。但这不是弱化政府,而是强化政府。社会力量强大了,政府就可以把更多的权力和责任交给社会去做,自己专注于那些政府必须承担的功能和责任。这就会造就一种“大社会、小政府,强社会、强政府”的局面。政府管得少,管得好,这就是小政府、强政府。

  广东等省这些年的发展就充分证明了这一点。广东在全中国的改革进程中“先行一步”,市场经济较之全国其他地方发达,社会力量也相应得到发展,各种社会组织或者非政府组织纷纷出现。这就迫切要求政府创新体制来适应社会的需要。广东政府迎合社会的这种需求,进行目标在于赋权社会的社会改革,给予社会组织更大的制度空间。政府不仅容许社会组织的成长,而且也帮助和资助社会组织的成长,例如简化社会组织的登记程序,在基础设施和财政等方面给予一些社会组织有力支持。同时这样做也有助于政府自己进行改革。政府培养了社会组织,使得社会组织有能力承接政府下放下来的权力和责任。广东的大部制改革较之其他地方更为成功,主要是因为政府能够把一些不应该由政府来履行的责任下放给社会。因为只有把权力真正下放,政府才能真正缩小。可以说,广东的大部制改革,代表着大部制改革的真正目标,即通过分权社会,实现小政府、强政府。

  实际上通过分权社会来进行体制创新的方法,可以扩展到各个领域,包括中央官僚机构。一个典型的例子就是中央层面这些年所大力推行的大部制改革。大部制改革没有取得实质性的进展,主要原因在于权力总是在中央各部委之间内部流转,没有向社会分权。不向社会分权,意味着政府还是继续要承担那么多的责任,还是需要那么多的权力。如果这样,大部制改革很难取得成功。现在各级政府都在大谈特谈政府的自我革命和自我改革,但大都都是停留在话语上,很难实行下去。世界上自我革命成功的例子少而又少,中国也不会例外。唯一的方法就是放权于社会。

  教育科研体制改革

  社会体制创新可以在经济、教育、文化、宗教等各个方面进行。这里可以特别强调一下教育科研体制的改革。教育科研体制可能是中国最后一个难以改革的堡垒。很多年里,中央政府一直在大声疾呼,要把国家转型成为创新型国家。这里主要指的是科学技术的创新。但为什么和其他国家相比,国家的创新能力不仅没有得到增加和强化,反而和其他国家的差异越来越大了呢?从前人们以为,主要是因为国家的财政和资源投入不够,但现在国家这方面的投入越来越大,但为什么情况没有得到改善呢?道理很简单,科学技术缺乏创新的根源在于,现存教育科研体制缺失创新。在教育方面,早些年也开始容许民办学校和外国学校在中国设立不同类型的教育机构。但无论是本土民办和外国学校,都是以商业营利为目标。从科研教育体制角度来说,这些新产生的教育科研说不上有任何创新,不管形式有和原来的科研教育体制有何不同,本质上没有任何区别,更说不让要他们去做科学研究的创新了。

  现在国家对科研教育的投入越来越大。例如,教育投入接近GDP(国内生产总值)总量的百分之四。这是一笔巨额的投入。很可惜,人们所看到的是科研教育部门的腐败每况愈下,投入越大,腐败越甚。在很大程度上,大多科研教育机构已经演变成名副其实的财政寻租机构。在这样的情况下,中央政府必须考量改革的方式了。如果对存量(现存的教育科研体制)进行有意义的改革没有了可能性,就要做增量改革。如同对待企业和社会组织,中央政府可以通过财政和金融等制度上的支持,来扶植和培养两种类型的新型教育科研体制的出现。

  第一类型是民间自下而上的教育科研机构,民办大学、民办研究机构等。现在中国一大批民间企业家已经产生,应当容许他们办新型的教育和研究机构。这一代企业家和早期进行民办大学的企业家已经不同,即他们已经不是以盈利为目标,而是为了为国家和社会做些事情,进行体制创新。中央政府可以通过税收政策鼓励和支持他们这样做。美国优秀的大学和研究机构就是这样产生和成长起来的。

  第二是政府委托民间力量来创新教育科研。中国有很多专业人才,具有巨大的创新精神。在现存体制下,他们的才能被扼杀。不过,这些人才也没有足够的资金来进行制度创新。在这样的情况下,中央政府应当出钱,让这些专业人才组织新型的教育科研体制。这是政府出钱、社会办事的模式。这件事情也不难。例如如果中国能够吸引在世界上存放着的数万个优秀人才回国,进行体制创新,就可以创建数百个新的大学和科研机构。当然,也可以组织国内的优秀人才进行体制创新。事实上,国家要对目前所推行的各种吸引人才计划(包括针对海外留学人才的“千人计划”和面向国内人才的“万人计划”)进行再创新,不是让现行体制消化人才,而是鼓励和支持他们的制度创新。现行体制不改革,最多的人才回国,也很容易轻而易举地被现存体制所吸引。如果改革现行体制不可能,就应当让引入的人才进行制度创新。

  制度创新,无论其主体是地方政府、企业还是社会,并不是不切中国实际地引入一些外来的制度。国外的经验可以学,但简单的制度引入并不能使得这一被引入的制度,发挥其在创始国那样的作用。很多人看到西方比中国发达,就想着要去搬用西方的制度,认为中国只要学了西方的制度,国家就可以现代化起来。实际上,这只是一种天真的想法。很多制度在西方很有效,但一旦搬用到其他国家,不仅无效,反而会产生巨大的负面效果。从这个角度上说,学习西方经验本身也必须具有创新精神。简单的搬用必然导致失败。这在很多国家都发生过。中国必须接受人家失败的教训。

  更为重要的是,要发现和发掘已经在中国存在的实践。中国那么大的一个国家,在各个层面并不缺乏创新。中国的问题是,地方政府、企业和社会所从事的各种体制创新或者实践创新,大都被现存体制所扼杀。因此,要通过顶层设计来保护和大力扶持体制的创新。

  这些年来,中国政府一直努力把中国建设成为创新型国家。不过,这里主要指的是科学技术方面的创新,过于狭义。经验地看,体制的创新才是最重要的。没有体制的创新,就不会有科学技术上的创新。推进体制创新因此也就有助于科学技术上的创新。因此,必须把创新型国家提升到国家制度创新层面。国家制度层面的体制创新,才是中国实现“中国梦”的唯一选择。

 

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